ANÁLISE CRÍTICA DAS MUDANÇAS DO SETOR DE MINERAÇÃO NACIONAL

No mês de julho de 2017, foram editadas três medidas provisórias com o
objetivo de revitalizar a legislação brasileira no setor de mineração. Em resumo, a MP
789 trouxe alterações tributárias; a MP 790 atualizou as disposições do Código de
Mineração; e a MP 791 criou a Agência Nacional de Mineração (ANM). Em agosto, foi
editado Decreto nº 9.142, que permitiu a pesquisa mineral na Reserva Nacional de
Cobre e Associados (Renca). Após protestos, esse decreto foi revogado e um novo texto
foi publicado por meio do Decreto nº 9.147, que trouxe esclarecimentos sobre a
pesquisa na região. Ainda assim, os protestos persistiram e o governo federal decidiu
suspender todos os procedimentos na área por quatro meses, a fim de ampliar os
debates com a sociedade. Por fim, no dia 25/09/2017, o governo editou o Decreto 9.159,
que revogou a pesquisa mineral na Renca.
A primeira medida provisória, de número 789, alterou as alíquotas da
Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM). Com essa
alteração, alguns minérios permaneceram com a alíquota inalterada, como o carvão
mineral, que se manteve em 2%. Outras substâncias tiveram acréscimo de carga
tributária, como por exemplo o ouro, que teve a alíquota majorada de 1% para 2%, de
acordo com a tabela tributária inserida no anexo do texto normativo.
A alteração mais relevante diz respeito ao minério ferro, justamente o mais
comercializado na mineração brasileira. Pela redação original da Lei nº 8.001/90, esse
minério era tributado na alíquota de 2%. Com as alterações da MP 789, as alíquotas
passam a variar entre o mínimo de 2% e o máximo de 4%, de acordo com a cotação
internacional medida pelo índice norte-americano Iodex (Platts Iron Ore Index).
Além da elevação das alíquotas, o texto também mudou a base de cálculo
dos royalties da mineração. A legislação antecedente estabelecia a receita líquida como
base de cálculo da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais. Em
outras palavras, o cálculo para aplicação do percentual de compensação era realizado a
partir das receitas das vendas, subtraídos os tributos de comercialização, as despesas de
transporte e os respectivos seguros. Pela nova legislação, a base de cálculo passou a ser
receita bruta da venda do minério, sem possibilidade de dedução das despesas
inerentes ao transporte das mercadorias, por exemplo (artigo 2º, caput, da Lei 8.001/90
com as alterações promovidas pela MP 789). A mudança da base de cálculo representa
significativo aumento de custos para a atividade mineral, pois o gasto com transporte,
especialmente o rodoviário, é justamente um dos grandes responsáveis pelo
encarecimento da produção nacional no setor da mineração. Essa acentuada carga
tributária prejudica o desenvolvimento da atividade no cenário interno e dificulta a
competitividade da indústria de mineração brasileira no plano internacional.
No mercado brasileiro, os projetos de melhoria de infraestrutura estão
diretamente ligados ao campo da mineração, especialmente aqueles direcionados à
construção de moradias, implantação do saneamento básico, distribuição de água,
fornecimento de energia elétrica e melhoria da mobilidade coletiva. Cimento, areia,
ferro, aço, cobre e alumínio são a base para qualquer construção, transmissão de
energia, distribuição de recursos hídricos e transporte público. Dentro da cadeia
produtiva da mineração, estão presentes os bens de consumos mais importantes para a
vida em sociedade, desde a produção de um tijolo até a fabricação de um chip de alta
tecnologia. Por isso, a mineração moderniza e aperfeiçoa os padrões de vida dos
brasileiros nas áreas rurais e nos centros urbanos.
Embora seja imprescindível o estímulo da mineração como fator de
desenvolvimento estrutural interno, a maior parte da produção da indústria brasileira é
destinada à exportação. Isso ocorre porque as operações destinadas ao mercado
externo são beneficiadas com desonerações dos impostos sobre o valor agregado. Se
houvesse desoneração tributária interna, incentivo fiscal ou sistemas de apoio
governamental nas atividades voltadas para o mercado nacional, o setor poderia se
voltar ao atendimento das necessidades de desenvolvimento e infraestrutura brasileira.
No cenário internacional, a pesada carga tributária brasileira também é
capaz de prejudicar o grau de competição das empresas nacionais. Uma análise
realizada pela Auditoria EY (antiga Ernst & Young) estudou os encargos e tributos dos 12
principais minérios nacionais e realizou um comparativo com os 20 principais países
concorrentes do setor. O estudo concluiu que o conjunto de encargos tributários,
financeiros e compensatórios da mineração brasileira é o mais elevado desse grupo de
países. Mesmo com o maior peso tributário, a mineração brasileira costuma praticar
preços competitivos no cenário mundial. Se fossem reduzidos os encargos que pesam
sobre o setor, a mineração brasileira seria ainda mais competitiva, com chances de
assumir o posto de liderança da produtividade mundial.
A nova elevação tributária promovida pela MP 789 não afeta apenas as
empresas da mineração, mas também o trabalhador, que passa a conviver com o risco
de aumento do desemprego. A indústria mineral responde por cerca de 4% do total do
Produto Interno Bruto do País e também é responsável pela criação de vagas de
emprego ao longo de toda a cadeia produtiva, desde a extração dos minérios até a
montagem final e transporte dos produtos. A título ilustrativo, para cada posto de
trabalho de uma mineradora correspondem outros treze empregos distribuídos na
transformação da base mineral, fornecedores, subcontratados, transportadores etc.
A MP 789 afetou ainda o consumidor final, que será onerado com o aumento
dos preços dos produtos. Esse aumento não se restringe apenas aos eletrônicos,
eletrodomésticos e produtos de construção civil, mas atinge também os alimentos
consumidos na mesa dos brasileiros. Afinal, a atividade de mineração envolve a extração
de macronutrientes, como nitrogênio, fósforo e potássio, essenciais nas atividades de
agricultura e pecuária, para a produção de corretores de solo, fertilizantes e rações.
Portanto, ao incrementar a carga tributária nas atividades de mineração, a
alteração normativa trazida pela MP 789 prejudicou tanto a empresa quanto o cidadão
e criou mais um obstáculo para o desenvolvimento da economia brasileira nesse setor
tão importante para a economia nacional, embora frequentemente esquecido pelos
governos que o regulam.
Já a medida provisória nº 790 trouxe alterações no texto do Código de
Mineração e na Lei do Regime Especial de Exploração de Minerais. O novo texto
adequou as práticas brasileiras aos padrões, critérios e condutas internacionalmente
aceitas. Essa adequação passou a ter previsão expressa no tocante à definição das
jazidas e respectiva declaração de resultados (artigo 7º, § 2º, do Decreto-Lei 227/67,
alterado pela MP 790). Da mesma forma, o conteúdo e as orientações dos trabalhos de
pesquisa, além dos relatórios circunstanciados e de progresso passaram a observar as
disposições dos códigos internacionais de mineração (artigo 22, V e VI, e § 6º, do
Decreto-Lei 227/67, alterado pela MP 790).
O Brasil possui seu próprio Guia da Comissão Brasileira de Recursos e
Reservas (CBRR), com relevantes condutas que são e continuarão sendo utilizadas nas
atividades de mineração. Os códigos internacionais trazem as recomendações de boas
práticas para informar investidores sobre os projetos de mineração e utilização de
normas na definição, modelagem, validação, avaliação, categorização dos recursos
minerais, além da sua transformação em reservas minerais. Nesse ponto, os principais
códigos internacionais de mineração representam vasto e eficiente amparo regulador
às atividades de mineração, tais como aqueles produzidos pelo CRIRSCO (Commitee for
Mineral Reserves International Reporting Standards); pela SME (Society of Mining,
Metallurgy and Exploration); pelo CIM (Canadian Institute of Mining, Metallurgy and
Petroleum); e pelo SAMREC (South African Mineral Resource Commitee).
Outro avanço trazido pela MP 790 diz respeito à continuidade nos trabalhos
da pesquisa mineradora. Pela legislação anterior, quando era entregue o Relatório Final
de Pesquisa, o empreendedor estava impedido de seguir com a atividade até a
publicação da respectiva Portaria de Lavra e Relatório de Reavaliação de Reservas (RRR).
Em outras palavras, a mineradora não poderia realizar as conversões de recursos em
reservas ou refinar a malha de pesquisa até que fosse sanada essa fase burocrática,
período no qual a atividade permanecia paralisada.
Pelo novo texto, após o término da fase de pesquisa, o titular ou o seu
sucessor pode dar continuidade aos trabalhos, por meio de simples comunicação prévia,
inclusive quanto às atividades de campo, com o objetivo de converter os recursos
medidos ou indicados em reservas provadas ou prováveis, que futuramente serão
consideradas no plano de aproveitamento econômico, bem como para o planejamento
adequado do empreendimento.
A terceira alteração legislativa consta na medida provisória nº 791, que criou
a Agência Nacional de Mineração (ANM), vinculada ao Ministério das Minas e Energia.
Tal como ocorre com as demais agências reguladoras, a ANM adotará a forma jurídica
de autarquia especial, com autonomia administrativa, financeira e decisória. A nova
agência reguladora assumirá as funções que desde o ano de 1934 vinham sendo
desempenhadas pelo Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) e também
desenvolverá outras atividades de maior abrangência, tal como a implantação das
orientações, diretrizes e políticas nacionais de mineração.
Em linhas gerais, a agência surge com o papel de intensificar a necessária
fiscalização e tornar mais célere a expedição dos títulos de Pesquisa e Lavra,
desburocratizando o procedimento de outorga desses títulos. Os dados de geologia
básica serão mais facilmente fornecidos às empresas mineradoras, o que facilitará a
prospecção e a pesquisa mineral.
Para o exercício do controle e poder de polícia da agência, foi instituída a
Taxa de Fiscalização de Atividades Minerais (TFAM). Os valores variam de R$ 500,00 a
R$ 5.000,00 e deverão ser recolhidos até o dia 30 de abril de cada exercício financeiro
por todos aqueles titulares de direito minerário que se encontrem sob os regimes de
autorização de pesquisa, concessão de lavra, licenciamento e permissão de lavra
garimpeira.
Não houve aumento de despesas no exercício em curso, pois os cargos do
quadro de pessoal do extinto DNPM serão absorvidos pela Agência Nacional de
Mineração. O quadro atual dessa agência reguladora, composta principalmente por
técnicos de mineração, geólogos, engenheiros de minas, profissionais de
geoprocessamento e computação, estará dividida nos cargos de técnicos em atividades
de mineração, analistas administrativos e especialistas em recursos minerais.
Para o setor da mineração, a criação de uma agência reguladora
especializada surge como uma forma de revitalizar a área, por meio de procedimentos
mais eficientes, direcionados e desprovidos de entraves burocráticos. A desatualizada
regulação e a falta de quadros normativos claros no campo da mineração significavam
uma insegurança para as empresas e investidores do setor, que preferiam direcionar
seus esforços a outros países em que o suporte jurídico garantidor da atividade
econômica pudesse se desenvolver de forma mais previsível. Portanto, com o
desenvolvimento das atividades da ANM, espera-se agilidade e retorno aos
investimentos na mineração nacional
Por fim, as últimas inovações legislativas dizem respeito à possibilidade de
pesquisa mineral na Reserva Nacional do Cobre e Associados (RENCA), que foi
disciplinada nos Decreto nº 9.142 e 9.147, editados em agosto de 2017. Após a
publicação, disseminaram-se equivocadas informações em redes sociais no sentido de
que esses decretos permitiriam a degradação ambiental na região da Amazônia.
Na verdade, esses decretos autorizaram a realização de pesquisas geológicas
para avaliar o verdadeiro potencial mineral em subsolo e assim abrir a possibilidade de
empresas implantarem empreendimentos legais, sustentáveis e amplamente
fiscalizados, inclusive no que diz respeito à preservação do ecossistema. Não foi
autorizado nenhum tipo de redução na área de preservação.
O norte do país e a região amazônica têm sofrido pela atual exploração
realizada por garimpeiros ilegais de forma poluente e degradante. Essa atividade
frequentemente polui os cursos de água e é acompanhada de desmatamento de grande
extensão. Os bancos de dados geográficos revelam que na última década uma área
equivalente ao município de São Paulo foi desmatada apenas pela atividade de garimpo
ilegal, especialmente de extração de ouro, na América do Sul.
Já a mineração legal necessariamente apresenta alto nível de
sustentabilidade, baixo impacto ambiental e elevado percentual de recomposição. O
processo de reciclagem mineral é empregado por todas as empresas de mineração, seja
por reduzir o impacto ambiental seja por otimizar os gastos de produção. A atividade de
mineração é integrada predominantemente por micro e pequenas empresas, que
juntamente com a população local desenvolvem atividades de proteção ao ecossistema
e melhoria da qualidade de vida comunitária. Segundo o Instituto Brasileiro de
Mineração (Ibram), a existência de atividade mineradora é capaz de refletir
positivamente na qualidade de vida dos habitantes. Por essa razão, o Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH) dos principais municípios onde é exercida a atividade
de mineração costuma ser superior à média observada nos respectivos estados. É o que
ocorre em Nova Lima (MG); Parauapebas (PA); Barro Alto (GO); Ariquemes (RO); e
Criciúma (SC).
A pesquisa na Renca destinava-se especialmente a analisar capacidade de
reserva do minério de cobre na região. Portanto, não se trata de uma exploração de
ouro, como inadvertidamente se registrou em informações disseminadas. O cobre é um
metal indispensável à geração de formas alternativas de energia. O uso do cobre nos
cabos verticais de energia eólica, além de aumentar a resistência, diminui a perda de
energia dissipada. O cobre também torna mais eficaz o processo de geração de energia
fotovoltaica e melhora o desempenho dos modernos motores elétricos, tornando-os
menos poluentes.
Após os protestos, o governo federal havia decidido suspender todos os
procedimentos referentes às pesquisas na área durante quatro meses para debates com
a sociedade. Nesse prazo, a população deveria ser informada e conscientizada quanto
às formas de proteção ambiental nessa específica região, mas também quanto às
necessárias atividades de mineração nacional. A atuação popular seria indispensável
para um debate esclarecedor, com a tomada de decisões de forma participativa e
consciente.
Todavia, por meio do Decreto 9.159, revogou-se a possibilidade de pesquisa
mineral na região. Em vez de utilizar desse período de quatro meses para estimular
debates e opiniões enriquecedoras, o governo preferiu fugir do enfrentamento de
temas polêmicos e colocou fim à questão em menos de quatro semanas. Mais uma vez,
o necessário debate sobre a ampliação do setor mineral com vistas ao desenvolvimento
econômico do país, mediante o uso racional, fiscalizado e com proteção ambiental dos
recursos naturais ficará para o próximo governo.
Marcelo Pires Torreão é advogado especialista em Direito da Regulação, Defesa da
Concorrência e Advocacia nos Tribunais Superiores. É sócio do escritório Torreão, Machado e
Linhares Dias – Advocacia e Consultoria.
Fonte: Notícias de Mineração
Autor: Marcelo Pires Torreão
Data: 26/09/2017

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